[策划] 韩国农业ODA② 前农村振兴厅技术合作局长权泽允对韩国ODA的建议

韩国国民食用的粮食有一半以上来自海外。据农林畜产食品部《农林畜产食品主要统计2025》显示，截至2024年，国内粮食自给率为47.9%，谷物自给率（含饲料用消费）仅为21.6%。每当气候变化导致主要谷物生产国收成动荡时，国内餐桌物价就会随之剧烈波动。也就是说，积累海外农业现场的信息和合作基础，正与粮食安全直接相关。政府开发援助（ODA）可以成为这一路径。但迄今为止的农业ODA是否发挥了这样的作用，仍要打上问号。

从国务调整室ODA KOREA按事业领域分类的统计来看，自2010年加入DAC后开始统计以来，截至2025年，政府对农业领域提供的双边无偿援助为13亿5242万美元。按当前汇率（9月17日买卖基准汇率1368.3韩元）折算，约为1万8505亿韩元，这还不包括林业和渔业金额。2026年国际开发合作综合实施计划中，也为农林水产领域编列了2379亿韩元。

问题在于，自2010年以来，仅农业领域就投入了近2万亿韩元税金，但没有资料能够回答这笔钱整体上带来了怎样的变化。并不是没有评价制度。国际开发合作委员会的委员会评价和实施机构自我评价每年都在进行，农业领域则由韩国农村经济研究院另行负责成果管理。然而，评价只按项目单位进行，并没有汇总整个领域累计投入相应成果的资料。指标也以研修人数或设施竣工等产出为中心，因此受援国农户收入实际增加了多少，在项目结束的瞬间就中断了追踪。 

为询问韩国农业ODA成果而见到的权泽允专门委员，正是曾设计和执行项目的当事人。权专门委员自2018年2月至2024年6月担任农村振兴厅技术合作局长和国际技术合作科长，统筹23个国家（目前22个国家）的KOPIA项目，并曾任由亚洲、非洲、中南美49个国家（任职当时）参与的农业技术合作协商体（AFACI·KAFACI·KoLFACI）秘书长。退休后，他作为韩国国际协力团农业专门委员、非洲水稻研究所理事、非洲开发银行农业顾问开展活动，具备了捐助国外部的视角。考虑到这是一位曾身处“有充分动机宣称取得成果”的位置的人士所提出的指摘，他的问题意识并不轻。韩国农业技术新闻近日采访了权专门委员，就ODA现场的问题和替代方案等进行了交流。 
 

“每个项目都有成果，但合在一起就说不清”

韩国国际协力团权泽允专门委员表示：“按小项目来看都有成果，但就像百货商店把各楼层销售额相加得出总销售额一样，农业ODA整体效果并没有一个能够共同测量的框架。”他还说：“应从‘是否取得了与所使用总额相应的成果’这一问题出发，重新检查ODA。”

权专门委员坦言，自己也无法摆脱这个问题。他强调：“担任局长时期，我一直苦恼该如何向纳税人说明总投资相应的成果，但我自己也无法自信地回答。”他还说：“提出这个问题会让许多方面感到不舒服，但如果要把ODA从用于炫耀的项目转变为产生实质成果的项目，这就是必须提出的问题。”
 

用推土机造水田并拍照就是“成果”

权专门委员以坦桑尼亚桑给巴尔为例，说明未考虑当地条件的基础设施援助。若将水田整平，表土会被削去，贫瘠的生土显露出来，次年产量可能下降近一半。收入中断的农民撑不了几年，就会搬到别处，按过去的方式继续务农。他指出：“用推土机新造水田，拍照说开发了几千公顷，但三四年后再去看，只剩杂草和树木茂盛。”他还说：“真正的成果在于农民收入是否增加，他们的问题是否得到解决。”

关于坦桑尼亚桑给巴尔农地受损问题，韩国农渔村公社农食产品国际开发合作中心主任崔灿元表示：“我们每月访问现场一次进行检查，但截至目前没有收到民怨。”他还说：“据我所知，韩国农村经济研究院进行的坦桑尼亚基础调查中也显示生产率有所提高。”不过他回答称：“由于农路和水田之间出现了高差，目前正在进行安装桥梁的项目。”并表示：“将再次确认是否曾有相关民怨，以及现场情况如何。”

他认为，受援农机在当地被闲置的问题也出自同一根源。韩国之所以能在经济增长过程中实现机械化，是因为农协融资、农机购置资金支持、减轻债务等制度同时发挥了作用。若把机器搬到没有这些制度的发展中国家，就无法被使用。权专门委员表示：“问题始于一种错觉，认为把韩国的东西带过去就都能成。”他说：“机器生锈，意味着那不是他们需要的东西，而是我们想展示的东西。”

集约化的韩国农业技术和高价种子，对当地农民而言也很容易成为“画饼”。权专门委员说：“我们带着昂贵的杂交种子去炫耀，但当地人买不起。”他还说：“在ODA中最应警惕的，就是不考虑持续性。”
 

没有专家，部门又各自分散

权专门委员认为最迫切的是人才。海外农业从作物生态到当地制度和文化，都需要广泛的专业性，但以保留本职工作、短期派遣的方式推进，局限十分明显。他表示：“可以带着翻译坐上飞机，但问题是能否把它转化为战略性成果。”他说：“真要认真做农业ODA，想找人却找不到。”据教育统计服务（KESS）显示，截至2026年，农学院入学生（含专科大学）为6294人。他还补充建议，应至少从这些人中培养数十名海外农业专业人才。

推进体系的碎片化也是障碍。农业ODA由韩国国际协力团、农林畜产食品部及韩国农渔村公社、农村振兴厅KOPIA等各自推进。监查院于2026年1月公开的韩国国际协力团定期监查也显示，在被指定的126项联动项目中，对联动内容具体的29项进行检查后发现，其中19项（65.5%）实际上并未联动。

监查院提出的案例中，加纳稻米价值链项目原计划由农村振兴厅开发优良品种、韩国国际协力团负责推广，但在韩国国际协力团购买和发放种子时，农村振兴厅的品种开发尚未完成，联动因此落空。此外，韩国国际协力团的农业机械与智慧农场融合技术研修，原本与农林畜产食品部提高老挝农机利用率项目相捆绑，但因以多国研修形式进行，没有一名老挝参加者。监查院指出，从一开始就难以联动的项目被选为联动项目，履行指导和监督也存在疏忽。
 

用少量资金取得成功的案例，在于“解决问题”

权专门委员表示，成功案例也确实存在。农村振兴厅国立粮食科学院研究官姜敬镐通过韩非农食技术合作协商体（KAFACI）被派往塞内加尔，在当地建立育种基地，并开发出将统一型水稻与非洲遗传资源杂交的品种。由此培育出的“伊斯里”在当地被评价为产量是全国广泛栽培的萨赫勒品种的两倍，且米饭口感也出色；包括塞内加尔2个品种在内，还开发了面向马拉维、马里的共5个品种。这并不是韩国带着答案前往，而是帮助当地科学家来到农村振兴厅亲自研究，并将结果反映到本国政策中的方式。权专门委员说明说：“它被OECD选为创新型国际合作优秀案例，但花的钱并不多。”他还说：“因为不是单纯把钱拿过去给人家，而是共同解决了问题。”

在海外，也有以数十年为单位的战略型ODA最终回流为本国利益的案例。权专门委员表示：“过去日本长期支持巴西大豆开发，为巴西成长为世界最大大豆出口国作出了贡献。”他说：“我直接听日本海外农业研究中心负责人说，日本纳税人每年也获得了超过投入的收益。”并表示：“如果有那样的成果，谁还会计较预算呢？”

权专门委员判断，机会依然敞开。他表示：“有研究显示，在非洲水稻种植中，收获期因鸟群造成的损失平均达到30%。”他说：“如果韩国企业开发出解决这类现场问题的装置，即使政府不出钱购买，农民也会买走；最终，只要帮他们解决问题，机会也会来到我们这里，这就是共生。”
 

政府也提出了“战略型”，但……

政府也预告了方向转变。农林畜产食品部于2026年2月提出设想，称将把体质转变为与出口相联动的战略型农业ODA。不过，也有人担忧，如果没有测量成果的体系以及负责该体系的专业人才，而只是口号改变，那么它可能会沦为又一种分散型援助。

权专门委员提出设立独立专业财团，专门负责海外农业开发，作为替代方案。他表示：“只要项目做得好，也能吸引世界银行或亚洲开发银行等国际组织的资金。”他说：“这不是要责怪谁，而是要把ODA从炫耀变成创造机会的项目。”