【企画】韓国農業ODA ③ 機械を渡す援助から、動き続ける援助へ

韓国農業ODAの第1・2回では、事業が終わると止まってしまう農業機械と、成果を説明できない構造を指摘した。問題を振り返ると、解決策の方向も見えてくる。適切な機械を送り、最初から共に設計し、ライフサイクルを考慮して購入し、事業終了後をあらかじめ準備することだ。今回は第1・2回の取材源と、忠北大農業経済学科のソン・ヤンフン教授の意見を総合し、韓国農業ODAの改善点を順に見ていく。
 

現地の土壌に合う機械から

開発途上国（途上国）で韓国の農業機械が止まる理由として、しばしばアフターサービスの不在が挙げられる。しかし、さらに前段階の原因がある。ODA事業で必要な農業機械の台数を決めて発注すると、企業はたいてい国内で使っていた機械をそのまま送る。エンジン馬力や駆動方式、タイヤの材質、車体の幅と高さが現地の土壌や栽培方式に合っていなければ、アフターサービス網があっても機械は長く持ちこたえられない。

農村振興庁輸出農業技術課のアン・ウクヒョン課長は「アフターサービスが問題だという話の相当数は、そもそもその国に合う機械を送らなかったため、故障せざるを得なかったケースだ」とし、「技術水準はむしろ下げ、内容はその国の環境に合わせて変えなければならない」と述べた。

どこに送るかも選別しなければならない。ソン教授は、韓国の農業機械は途上国の条件に「半分は合い、半分は合わない」と診断した。数百ヘクタールを耕作する中南米の大農場には米国・欧州製の大型機械が合い、アフリカの零細農家にとって韓国の先端トラクターは維持費も負担しにくい「オーバースペック」だということだ。ソン教授は、機械化率が10％未満の低所得国には、耕うん機・脱穀機のような小型機械を村単位のレンタル方式で普及させようと提案した。続けて「機械化需要が爆発する中所得国の1～5ヘクタール規模の中小農地域が、韓国型中小型農業機械の『スイートスポット』だ」とし、「ここに現地化研究開発（R&D）センターをまず設け、作業機を現地に合わせて改造してこそ輸出につながる」と述べた。
 

企画段階から同じテーブルに

現地化が事業に反映されない背景には、分散した推進体制がある。農業ODAは、外交部・韓国国際協力団（KOICA）、農林畜産食品部・韓国農漁村公社などの傘下機関、農村振興庁の海外農業技術開発事業（KOPIA）、韓国輸出入銀行、行政安全部、産業通商部、地方自治体に分かれている。ところが、肝心の農業機械を専担する公共機関はなく、韓国農業機械工業協同組合がその役割を代行している。機関ごとに別々に入札するため、一つの国の中でも機種が入り混じり、現地の部品代理店が定着できる規模がつくられない。

ソン教授は「機械を買ってやるところ、技術を教えるところ、修理する予算と人材がばらばらに動くことで、高価な農業機械が1～2年で鉄くずとして放置される埋没費用が生じる」と指摘した。

現場ではこの隙間がすぐに露呈する。KOPIAボリビアセンター元所長のイ・サンゲ氏は「技術普及中心のKOPIAは、プロジェクト当たりの農業機械購入費が実質的に7000万ウォン程度だ」とし、「農業機械を数台買っただけで予算が底をつく」と述べた。ハードウェア事業を主に行うKOICAは、現地事務所に農業専門家が少なく、農業課題の発掘が所長個人の力量に左右される。複数の機関が絡む事業では、現場責任者に決定権限がないとの指摘も出ている。KOICAセネガルプロジェクトマネージャー（PM）を務めたチョン・サンフン氏は「現場への権限委任がうまく行われていない点は、韓国の援助が国際的な同僚審査（ピアレビュー）で受けた代表的な指摘だ」と説明した。

解決策は統合の時点を早めることだ。ソン教授は「統合は執行ではなく、事業の最初のボタンである企画段階で行われるべきだ」とし、「事前妥当性調査の段階からKOICA・農食品部・農振庁・農業機械専門機関が共同企画団を組むよう制度化しなければならない」と述べた。彼は、KOICA・農振庁・セマウル運動中央会が共に事業形成に参加する「革新的農村共同体事業」が良いモデルになり得ると見ている。
 

最低価格ではなく総ライフサイクルで評価

韓国の予算が投じられた事業に第三国の低価格農業機械が入る現実は、業界の長年の不満だ。だからといって韓国製を条件にすることは答えではない。経済協力開発機構（OECD）開発援助委員会（DAC）は、援助資金で供与国の製品だけを買わせるタイド援助を減らすよう加盟国に勧告しており、韓国も2010年にDACに加盟する際、後発開発途上国向けアンタイド援助勧告を守ると約束した。ソン教授も、特定企業に合わせた仕様を入札書に入れたり、現地に合わない高価な装備を押しつけたりするのは援助ではなく商売だと一線を引いた。

問題は規範ではなく入札方式にある。ソン教授は「第三国の機械が落札されるのはアンタイド規範のためではなく、納品最低価格中心の一次元的な入札評価のためだ」とし、「今は安く納品して撤退しても制裁する方法がない」と述べた。ソン教授が提示する代案は、総ライフサイクルコスト（LCC）の概念を反映した評価だ。装備価格の配点を下げ、今後5年間の部品調達網とアフターサービス運営計画に高い点数を与えれば、韓国製を指定しなくても、現地に長くとどまる意思のある企業が正当に勝てる。

企業が打ち出すものも変わらなければならない。チョン元PMはセネガル事業で、トラクターとともに整備マニュアルを作り、サービスセンターの設立を主導した。彼は「機械一つでは国際入札で競争できない」とし、「教育とマニュアル、運営能力まで束ねたパッケージとして価値を売らなければならない」と述べた。
 

事業終了後をあらかじめ設計

ソン教授は「ODA事業はたいてい3～5年で終わり、事業指針と国家財政法上、韓国の予算で現地装備の事後管理を続けるのは難しい」と説明した。KOPIAボリビアセンターは閉鎖後、故障の多い部品リストを本国に送ったが、それを買う予算がなかった。アフリカでは技術者を一度派遣して修理するだけで2000万～3000万ウォンかかる。数台普及させておいて企業にアフターサービスを期待する構造では、最初から維持は不可能だ。

彼はこれを「予算規定の限界」という言い訳を盾にした「企画の貧困」だと診断した。支援が途切れることが分かっているなら、事業期間内に有償修理センターを運営したり、レンタル収益で部品基金を積み立てたりする収益型アフターサービスモデルを植え付けておくべきだったということだ。ソン教授によれば、日本の国際協力機構（JICA）は無償供与が終わる時点で技術協力事業とボランティア派遣をつなぎ、退職した整備専門家が現地にとどまって機械を修理できるようにする。自国の農業機械企業の現地ディーラーや整備士もODA資金で教育する。

韓国でも似た構想が出ている。ソン教授は、ODA資金で拠点に訓練・整備センターを建て、韓国の農業機械で現地整備士を教育した後、KOICAの「包摂的ビジネスプログラム」（IBS）に参加した企業が部品代理店と有償修理を担う構造を提案した。中小農業機械メーカーが共同で現地営業所を設け、政府支援で数年間、実証と販促、修理を運営した後、組合に引き渡そうという提案も現場から出ている。結局、核心は規模だ。同じ機種が一定台数以上集まってこそ、部品在庫と整備人材を維持できる収益が生まれ、その時からアフターサービスは援助ではなく事業になる。
 

ODAと輸出が互いを引き上げる構造へ

農振庁はボリビアでこの方向を試している。KOPIAボリビアセンターが残した農業機械を基に、5年がかりのトラクター装着作業機現地化課題を2026年から開始した。トラクターはLSエムトロンが、作業機は中小企業が担当し、3年間ボリビアで実証した後、ペルーなどへ広げる。この課題はODA予算ではなくR&D予算で進められ、KOPIAの現地ネットワークだけを活用する。援助の純粋性を守りながら輸出基盤を整えようとする設計だ。

アン課長は「これまではODAが先に行かなければならないというのが固定観念だった」とし、「現地に合わせた機械を先に作っておけば、その後に入ってくるODAや被援助国政府の調達事業ですぐに使える」と述べた。援助が終わった場所に輸出が入り、その輸出基盤が再び次の援助をうまく回す循環だ。

成果を測る物差しも変わらなければならない。第2回でクォン・テギュン元農振庁技術協力局長が指摘したように、農業機械を何台送ったかは成果ではない。ソン教授は「普及台数は行政、稼働率は過程、最終成果は農家所得だ」とし、「機械化によって増えた耕作面積と減った人件費が、実際の所得につながったかを見るべきだ」と述べた。彼は「予算が減る局面であるほど、単発性の機資材供与を減らし、種子・灌漑・機械化・収穫後管理・流通を一つの地域に束ねる統合型事業に集中すべきだ」と強調した。

ソン教授は「ODAが終わった後、被援助国の農民が自分のお金で機械を買うとき、部品を入手しやすく修理が便利な韓国製を自ら選ぶようにすることが目標だ」とし、「援助を商売に使うのではなく、援助がつくった土壌の上で正当なビジネスが芽吹くようにすることだ」と述べた。