[策划] 韩国农业ODA ③ 从交付机器的援助，到让机器运转起来的援助

在韩国农业ODA第1、2篇中，我们指出了项目结束后便停摆的农机，以及无法说明成效的结构。回看问题，也能看出解决方案的方向。那就是送去合适的机器，从一开始就共同设计，按生命周期核算后采购，并提前为项目结束之后作准备。本篇综合第1、2篇采访对象以及忠北大学农业经济学系教授宋良勋的意见，依次探讨韩国农业ODA的改进点。
 

先从适合当地土壤的机器做起

在发展中国家，韩国农机停摆的原因通常被归结为缺乏售后服务（A/S）。但还有更前置的原因。在ODA项目中确定所需农机数量并下单后，企业大多会把韩国国内使用的机器原样送去。如果发动机马力、驱动方式、轮胎材质、车体宽度和高度不适合当地土壤和栽培方式，即便有售后网络，机器也难以长期支撑。

农村振兴厅出口农业技术科科长安旭贤表示：“所谓A/S是问题的说法中，相当一部分其实是因为一开始就没有送去适合该国的机器，因而注定会发生故障。”他还说：“技术水平反而要降低，内容则要改成适合该国环境。”

还必须甄别要送往哪里。宋教授诊断称，韩国农机对发展中国家的条件“有一半适合，一半不适合”。也就是说，对于耕作数百公顷的中南美大型农场，美国、欧洲产的大型设备更适合；而对非洲小农来说，韩国的尖端拖拉机则是连维护费都难以承担的“配置过剩”。宋教授建议，对于机械化率低于10%的低收入国家，可通过村庄单位租赁方式普及耕耘机、脱粒机等小型机械。接着他表示：“机械化需求爆发的中等收入国家中，1~5公顷规模的中小农地区，是韩国型中小型农机的‘甜蜜点’。”他还说：“必须先在这些地方建立本地化研发（R&D）中心，把作业机改造成适合当地的规格，才能带动出口。”
 

从规划阶段起坐到同一张桌前

本地化无法反映到项目中的背景，是分散的推进体系。农业ODA分散在外交部·韩国国际协力团（KOICA）、农林畜产食品部·韩国农渔村公社等下属机构、农村振兴厅海外农业技术开发项目（KOPIA）、韩国进出口银行、行政安全部、产业通商部以及地方自治团体。但实际上并没有专门负责农机的公共机构，因此由韩国农机工业协同组合代行这一角色。各机构分别招标，导致同一个国家内机型也混杂在一起，无法形成让当地零部件代理店扎根的规模。

宋教授指出：“买机器的地方、教技术的地方、用于维修的预算和人员各自为政，导致昂贵农机在1~2年内就被当作废铁闲置，产生沉没成本。”

在现场，这一缝隙会立刻显现。KOPIA玻利维亚中心前主任李相桂表示：“以技术普及为中心的KOPIA，每个项目的农机购置费实际上只有7000万韩元左右。”他说：“只买几台农机，预算就见底了。”主要开展硬件项目的KOICA，其当地办事处很少有农业专家，农业课题发掘取决于所长个人能力。在多个机构交织的项目中，也有人指出现场负责人没有决策权限。KOICA塞内加尔项目经理（PM）前任郑相勋解释说：“现场授权没有顺利落实，是韩国援助在国际同伴审查（peer review）中受到的代表性指摘。”

解决办法是提前整合的时点。宋教授表示：“整合不应发生在执行阶段，而应在项目第一颗纽扣——规划阶段实现。”他还说：“应将从预可行性调查阶段起，由KOICA、农食部、农村振兴厅、农机专业机构组成共同企划团的做法制度化。”他认为，KOICA、农村振兴厅、韩国新村运动中央会共同参与项目形成的“创新型农村共同体项目”可以成为一个好模式。
 

不是按最低价，而是按总生命周期评估

由韩国预算投入的项目却采用第三国低价农机，这一现实是业界长期以来的不满。即便如此，把韩国产品列为条件也不是答案。经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）建议成员国减少用援助资金只购买供援国产品的约束性援助，韩国也在2010年加入DAC时承诺遵守面向最不发达国家的非约束性援助建议。宋教授也划清界限说，将迎合特定企业的规格写入招标书，或把不适合当地的高价设备强加出去，这不是援助，而是生意。

问题不在规范，而在招标方式。宋教授表示：“第三国机器中标，并不是因为非约束规范，而是因为以供货最低价为主的一维招标评估。”他还说：“现在即便低价供货后撤出，也没有办法制裁。”宋教授提出的替代方案，是反映总生命周期成本（LCC）概念的评估。降低设备价格的评分权重，并对未来5年的零部件供应网络和A/S运营计划给予高分，这样即便不指定韩国产品，也能让有意愿长期扎根当地的企业正当地获胜。

企业拿出的东西也必须改变。郑前PM在塞内加尔项目中，与拖拉机一起制作维修手册，并推动建立服务中心。他表示：“只靠一台机器，在国际招标中没有竞争力。”他说：“必须把培训、手册、运营能力打包成一体，出售其价值。”
 

提前设计项目结束之后

宋教授解释说：“ODA项目大多3~5年就结束，按照项目指南和国家财政法，难以用韩国预算继续对当地设备进行后续管理。”KOPIA玻利维亚中心关闭后，曾把故障频发的零部件清单发回韩国本部，但没有购买这些零部件的预算。在非洲，仅派一名技术人员去维修一次，就需要2000万~3000万韩元。只普及几台设备就期待企业提供A/S的结构，从一开始就不可能维持。

他将此诊断为以“预算规定的局限”为借口作盾牌的“规划贫困”。如果明知支持会中断，就应该在项目期间内植入收益型A/S模式，例如运营收费维修中心，或用租赁收益积累零部件基金。据宋教授介绍，日本国际协力机构（JICA）会在无偿援助结束的时间点衔接技术合作项目和志愿团派遣，让退休维修专家留在当地维修机器。还会用ODA资金培训本国农机企业的当地经销商和维修工。

韩国也出现了类似构想。宋教授建议，用ODA资金在据点建设培训·维修中心，用韩国农机培训当地维修人员，然后由通过KOICA“包容性商业项目”（IBS）参与的企业负责零部件代理店和收费维修。现场也有人提出，中小农机企业共同设立当地营业所，在政府支持下运营数年的实证、促销和维修后，再移交给合作社。归根到底，核心在于规模。只有同一机型达到一定数量以上，才会产生维持零部件库存和维修人员的收益，从那时起，A/S就不再是援助，而成为事业。
 

形成ODA与出口相互牵引的结构

农村振兴厅正在玻利维亚试验这一方向。以KOPIA玻利维亚中心留下的农机为基础，从2026年开始启动为期5年的拖拉机附挂机具本地化课题。拖拉机由LS Mtron负责，作业机由中小企业负责，在玻利维亚开展3年实证后，再扩展到秘鲁等地。该课题并非使用ODA预算，而是以R&D预算推进，只利用KOPIA的当地网络。这是一种既守住援助纯粹性，又为出口打基础的设计。

安科长表示：“过去一直有一种固定观念，认为必须先有ODA。”他说：“如果先把当地定制型机器做出来，之后进入的ODA或受援国政府采购项目就可以立即使用。”这是在援助结束后的地方由出口进入，而这一出口基础又反过来让下一轮援助顺利运转的循环。

衡量成效的标尺也必须改变。正如第2篇中农村振兴厅技术合作局前局长权宅允所指出的，送出了几台农机并不是成效。宋教授表示：“普及台数是行政，开机率是过程，最终成果是农户收入。”他说：“必须看通过机械化增加的耕作面积和减少的人工费，是否真正转化为收入。”他强调：“预算越是进入缩减局面，越应减少一次性器材捐赠，集中力量于把种子、灌溉、机械化、采后管理、流通捆绑到一个地区的综合型项目。”

宋教授表示：“目标是让ODA结束后，受援国农民用自己的钱买机器时，会主动选择零部件易找、维修方便的韩国产品。”他还说：“这不是把援助用于做生意，而是让正当商业在援助所营造的土壤上发芽。”