[李贤宇的偏锋] 农地全面调查·水田大豆·共生基金……农民不信任政府政策的理由

2026年秋天的农村格外人心惶惶. 围绕政府正在推进的农地全面调查，“最终不就是要夺走土地吗”的怀疑在各个村庄流传. 对于政府重新提出的加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP) 讨论，畜牧农户也反驳称“政府其实已经决定加入，只是假装征求意见”。这正是农民团体预告将于10月15日在首尔举行大规模集会等采取强硬应对的原因.

政府9月29日发布的影响分析也显示，如果加入CPTPP，协定生效后15年间，农业7100亿韩元、 林业606亿韩元(以上为韩国农村经济研究院)、 水产业817亿韩元(韩国海洋水产开发院) 等农林水产业生产每年将减少8523亿韩元. 这与对外经济政策研究院认为生效10年后实际GDP将比未加入时高出0.38%p 形成对照. 政府称“将制定充分的补充对策”，但相信这句话的农民并不多. 农民听到政府发布消息后首先追问的，并不是政策内容. 而是这项政策什么时候会被推翻.

 

3年一停的水田改种政策, 投资费用由农户承担

农民的不信任并非模糊的情绪，而是来自经验. 让农民在水田里不种水稻而种植其他作物的‘水田改种作物’ 政策就是代表性案例. 政府称要解决大米过剩问题，于2011年启动水田收入基础多元化项目，但仅3年后就收手. 2014~2017年间，中央政府层面的直接改种作物支持预算没有编列. 2018年又以‘大米生产调整制’(水田改种作物支持项目)的名义重新开始，但这一次也在3年后结束.

相信政府而改造排水设施、购入大豆收获机的农户，在项目中断后只能让设备闲置，或重新回去种水稻. 政府在2021年和2022年与地方政府签订减少水稻种植面积协议，并向参与农户提供公共储备米追加配额、 农户资金支持等间接激励. 政策每3年就变一次，而农民却要用数年时间偿还投资费用.

水田大豆的案例更为严重. 政府通过2023年实施的‘战略作物直补制’积极鼓励种植水田大豆·粗饲料等. 随后在2025年正式实施水稻种植面积调整制，强行推进共8万ha 的缩减. 然而，当水田大豆增加、令人担忧大豆价格下跌后，2026年政府在维持水稻缩减目标的同时，又新设了向‘供需调节用水稻’发放直补金的制度. 甚至还讨论了如果原本种大豆的农户改回种水稻，就优先分配政府普及品种种子的激励措施. 也就是说，仅仅1~2年前还说“不要种水稻，改种大豆”的政府，如今却在说“不种大豆、改种水稻就给好处”。最认真听从政府话的农户，最先遭受了损失.

 

共生基金10年间3255亿韩元, 仅为目标的32.6%

所谓要把市场开放的利益与农业分享的承诺也是如此. 2015年韩中自由贸易协定(FTA) 在国会批准时，政界作为贸易收益共享制的替代方案，设立了农渔村共生合作基金. 10年间每年筹措1000亿韩元，共筹措1万亿韩元，这是当时的承诺. 然而从2017年至2026年7月筹集到的资金为3255亿韩元，仅为目标的32.6%。 即便如此，民间企业出资额(1532亿8000万韩元)也少于公共机构(1714亿7000万韩元)。 政府决定在2027年预算案中首次出资2000亿韩元. 这是总统7月16日在农林畜产食品部工作报告中要求政府先行出资之后的事. 农林畜产食品部和产业通商部10年间未能遵守的承诺，才因最高权力者一句话勉强动了起来.

 

无数解释也无法平息的农地调查不安

因总统一句话而启动的农地全面调查，现场对其不信任也是同样脉络. 总统在今年2月国务会议上指示，对不从事农业的农地进行全面调查，并研究强制出售命令. 5月《农地法》修订，地方政府的处分命令从自由裁量变为义务，同月18日，建国以来首次针对全国农地195万ha的全面调查开始. 7月基础调查中，调查地块的27%、即284万块地被归类为疑似违规，农村因此骚动不安. 因年事已高无法耕种而交给邻居代管的土地、 与兄弟姐妹共同继承的土地，会不会也成为处分对象，相关担忧接连涌出.

于是政府在9月21日党政协商中提出制定特别措施法计划，表示对非投机性的惯例性违规不予处分，而是使其正常化·合法化. 农林畜产食品部长官宋美玲9月28日在脸书上发文称“被错误知晓的事项太多，由此造成的误解不断被再生产”，并于9月30日在全北南原与村里里长举行座谈会，强调“农业人不必担心农地调查”。

农林畜产食品部从9月16日至10月2日发布的农地调查相关说明资料和针对媒体报道的解释资料就有7件. 也就是说，平均每两天半就进行一次解释. 即便如此，现场的不安却始终难以平息. 

政府反复表示“区分投机与一般违规的原则从一开始就很明确”，但一家经济媒体写道这是“7个月后的掉头”，农民们也把这种变化视为又一次政策转向. 就在部长表示不用担心的一周前，总统还在X(旧推特)上写道“虽然历届政府都因抵抗和反对而回避，但我不会回避”。 

农民究竟该相信哪句话. 将成为正常化依据的特别措施法，至今甚至还没有跨过国会门槛. 无论解释资料堆积多少，在以法律形式确定之前，对农民来说都只不过是又一个‘可能改变的承诺’而已.

 

和政府反着做就能赚钱

这种事情反复发生，农村里流传着一句苦涩的话. 京畿道利川的水田大豆种植农户A某说“和政府要求的反着做就能赚钱”。 政府要求减少的作物价格反而上涨，要求增加的作物几年后又因过剩而价格下跌，这已成了经验法则. 在农民之间，这句话已不再是玩笑，而成了生存战略. 反向解读政策信号的农民越多，供需政策越失去效果，政府就拿出更强硬的处方，农民则更加怀疑，恶性循环由此延续.

 

关于恢复政策信任的建议

若要重建政策信任，政府首先必须改变.

第一，像作物转换这样需要设施投资的政策，应以法律保障5年以上的支持. 为了避免因预算状况或当年收成而取消项目，必须从一开始就公开日落标准和退出战略.

第二，改变政策时，应将面向现有参与农户的过渡措施义务化. 相信政府并作出投资的农户，不应独自承担政策变化的成本.

第三，供需政策不应是以1年为单位的临时修补，而应在同时考量大米·大豆·小麦等主要作物的中长期供需计划中制定. 增加大豆就出现大豆过剩，减少水稻就出现大米短缺，这意味着政策是在没有计划的情况下出台的.

第四，分享市场开放利益的事，不能交由企业的善意来决定. 2027年政府出资不能以一次性告终，应将贸易收益共享制度化，并在法律中明确财源规模和用途.

第五，撼动农民生活的政策，应从设计阶段起就与现场共同制定. 像农地调查这样先抛出结论，等到反对声变大后再大量推出解释和补充对策的方式，无法获得信任. 首先应在年内切实处理尚未跨过国会门槛的特别措施法，并由总统室和主管部门发出同一个声音.

农业并不会以一年的农事告终. 播种之前要买机器、 改良土地、 建立销路. 因此，对农民而言，政策应当是一个着眼数年的承诺. 如果政府不能持续展现遵守承诺的样子，无论拿出什么补充对策，农民都不会相信. 信任不是靠解释资料产生的，而是要靠被兑现的承诺不断累积起来.