[Chuyên đề] ODA nông nghiệp Hàn Quốc ③ Từ viện trợ trao máy móc, sang viện trợ giúp máy vận hành

Trong phần 1 và 2 của loạt bài ODA nông nghiệp Hàn Quốc, chúng tôi đã chỉ ra cấu trúc khiến máy nông nghiệp dừng hoạt động khi dự án kết thúc và không thể giải thích được thành quả. Khi nhìn lại vấn đề, hướng giải pháp cũng hiện ra. Đó là gửi đúng loại máy, cùng thiết kế ngay từ đầu, mua sắm có tính đến vòng đời, và chuẩn bị trước cho giai đoạn sau khi dự án kết thúc. Trong phần này, chúng tôi tổng hợp ý kiến của các nguồn tin trong phần 1 và 2 cùng Giáo sư Song Yang-hoon, khoa Kinh tế nông nghiệp Đại học Quốc gia Chungbuk, để lần lượt xem xét các điểm cần cải thiện của ODA nông nghiệp Hàn Quốc.
 

Trước hết là máy móc phù hợp với thổ nhưỡng địa phương

Lý do máy nông nghiệp Hàn Quốc dừng hoạt động ở các nước đang phát triển thường được cho là thiếu dịch vụ sau bán hàng. Nhưng còn có nguyên nhân xảy ra trước đó. Trong các dự án ODA, khi xác định số lượng máy nông nghiệp cần thiết rồi đặt hàng, doanh nghiệp thường gửi nguyên những loại máy đang dùng trong nước. Nếu công suất động cơ và phương thức truyền động, chất liệu lốp, chiều rộng và chiều cao thân máy không phù hợp với thổ nhưỡng và phương thức canh tác địa phương, thì dù có mạng lưới dịch vụ sau bán hàng, máy móc cũng khó bền lâu.

Ông Ahn Uk-hyun, Trưởng phòng Công nghệ nông nghiệp xuất khẩu thuộc Cục Phát triển nông thôn, nói: “Trong số những ý kiến cho rằng A/S là vấn đề, có khá nhiều trường hợp ngay từ đầu đã gửi máy không phù hợp với nước đó nên hỏng hóc là điều khó tránh,” đồng thời cho biết: “Cần hạ mức độ công nghệ xuống, và điều chỉnh nội dung cho phù hợp với môi trường của nước đó.”

Cũng cần chọn lọc nơi sẽ gửi máy đến. Giáo sư Song nhận định máy nông nghiệp Hàn Quốc “một nửa phù hợp, một nửa không phù hợp” với điều kiện ở các nước đang phát triển. Thiết bị cỡ lớn của Mỹ và châu Âu phù hợp với các trang trại lớn ở Trung Nam Mỹ canh tác hàng trăm ha, còn máy kéo công nghệ cao của Hàn Quốc đối với nông hộ nhỏ ở châu Phi là “quá cấu hình”, đến chi phí duy trì cũng khó kham nổi. Giáo sư Song đề xuất phổ cập các loại máy nhỏ như máy xới, máy tuốt lúa cho các nước thu nhập thấp có tỷ lệ cơ giới hóa dưới 10% theo phương thức cho thuê cấp làng. Ông nói thêm: “Khu vực nông hộ vừa và nhỏ quy mô 1~5 ha ở các nước thu nhập trung bình, nơi nhu cầu cơ giới hóa đang bùng nổ, chính là ‘điểm phù hợp nhất’ cho máy nông nghiệp cỡ vừa và nhỏ kiểu Hàn Quốc,” đồng thời cho rằng “cần trước hết lập trung tâm nghiên cứu phát triển (R&D) nội địa hóa tại đây, cải tiến nông cụ cho phù hợp với địa phương thì mới dẫn đến xuất khẩu.”
 

Ngồi chung một bàn ngay từ giai đoạn lập kế hoạch

Đằng sau việc nội địa hóa không được phản ánh vào dự án là một hệ thống triển khai phân tán. ODA nông nghiệp được chia cho Bộ Ngoại giao·Cơ quan Hợp tác quốc tế Hàn Quốc (KOICA), Bộ Nông nghiệp, Thực phẩm và Nông thôn·Tổng công ty Cộng đồng nông thôn Hàn Quốc cùng các cơ quan trực thuộc, Chương trình Phát triển công nghệ nông nghiệp ở nước ngoài của Cục Phát triển nông thôn (KOPIA), Ngân hàng Xuất nhập khẩu Hàn Quốc, Bộ Nội vụ và An toàn, Bộ Thương mại, Công nghiệp và Năng lượng, cùng các chính quyền địa phương. Thế nhưng trên thực tế không có cơ quan công lập chuyên trách máy nông nghiệp, nên Hiệp hội Hợp tác xã Công nghiệp Máy nông nghiệp Hàn Quốc đang thay vai trò đó. Do mỗi cơ quan đấu thầu riêng, ngay trong cùng một quốc gia cũng xuất hiện tình trạng chủng loại máy bị trộn lẫn, và không tạo được quy mô đủ để các đại lý phụ tùng địa phương bám trụ.

Giáo sư Song chỉ ra rằng: “Nơi mua máy, nơi dạy kỹ thuật, ngân sách và nhân lực để sửa chữa đều hoạt động rời rạc, dẫn đến chi phí chìm khi những máy nông nghiệp đắt tiền bị bỏ mặc thành sắt vụn chỉ sau 1~2 năm.”

Tại hiện trường, khoảng trống này bộc lộ ngay lập tức. Ông Lee Sang-gye, cựu Giám đốc Trung tâm KOPIA Bolivia, nói: “KOPIA, vốn tập trung vào phổ biến kỹ thuật, trên thực tế chỉ có kinh phí mua máy nông nghiệp khoảng 70 triệu won cho mỗi dự án,” và cho biết “chỉ cần mua vài máy nông nghiệp là ngân sách đã cạn.” KOICA, chủ yếu thực hiện các dự án phần cứng, hiếm khi có chuyên gia nông nghiệp tại văn phòng địa phương, nên việc phát hiện đề tài nông nghiệp phụ thuộc vào năng lực cá nhân của trưởng văn phòng. Trong các dự án liên quan đến nhiều cơ quan, cũng có ý kiến chỉ ra rằng người phụ trách hiện trường không có thẩm quyền quyết định. Ông Jung Sang-hoon, cựu quản lý dự án (PM) của KOICA tại Senegal, giải thích: “Việc ủy quyền cho hiện trường chưa được thực hiện tốt là một trong những điểm tiêu biểu mà viện trợ Hàn Quốc bị nêu trong rà soát đồng cấp quốc tế.”

Giải pháp là kéo sớm thời điểm tích hợp. Giáo sư Song nói: “Tích hợp không nên diễn ra ở khâu thực thi, mà phải diễn ra ở giai đoạn lập kế hoạch, nút thắt đầu tiên của dự án,” đồng thời cho rằng “cần thể chế hóa việc từ giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi, KOICA·Bộ Nông nghiệp, Thực phẩm và Nông thôn·Cục Phát triển nông thôn·cơ quan chuyên môn về máy nông nghiệp cùng lập đoàn lập kế hoạch chung.” Ông cho rằng ‘Dự án Cộng đồng nông thôn đổi mới’, trong đó KOICA·Cục Phát triển nông thôn·Hội đồng Trung ương Phong trào Saemaul cùng tham gia hình thành dự án, có thể là một mô hình tốt.
 

Đánh giá theo tổng vòng đời, không phải giá thấp nhất

Thực tế máy nông nghiệp giá rẻ của nước thứ ba được đưa vào các dự án sử dụng ngân sách Hàn Quốc là nỗi bất bình lâu năm của ngành. Tuy nhiên, đặt điều kiện phải là hàng Hàn Quốc không phải là câu trả lời. Ủy ban Hỗ trợ phát triển (DAC) của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) khuyến nghị các nước thành viên giảm viện trợ ràng buộc, tức buộc nguồn vốn viện trợ chỉ được mua sản phẩm của nước tài trợ; Hàn Quốc khi gia nhập DAC năm 2010 cũng đã cam kết tuân thủ khuyến nghị viện trợ không ràng buộc đối với các nước kém phát triển nhất. Giáo sư Song cũng phân định rõ rằng việc đưa vào hồ sơ mời thầu các thông số kỹ thuật nhắm vào một doanh nghiệp cụ thể, hoặc đẩy sang cho địa phương thiết bị đắt tiền không phù hợp, không phải là viện trợ mà là kinh doanh.

Vấn đề không nằm ở chuẩn mực, mà ở phương thức đấu thầu. Giáo sư Song nói: “Máy móc của nước thứ ba trúng thầu không phải vì quy phạm không ràng buộc, mà vì đánh giá đấu thầu một chiều, chủ yếu dựa trên giá cung cấp thấp nhất,” đồng thời cho biết “hiện nay dù giao hàng giá rẻ rồi rút đi cũng không có cách nào chế tài.” Phương án thay thế mà Giáo sư Song đề xuất là đánh giá phản ánh khái niệm tổng chi phí vòng đời (LCC). Nếu hạ điểm số cho giá thiết bị và cho điểm cao đối với mạng lưới cung ứng phụ tùng cùng kế hoạch vận hành A/S trong 5 năm tới, thì ngay cả khi không chỉ định hàng Hàn Quốc, doanh nghiệp có ý chí bám trụ lâu dài tại địa phương vẫn có thể thắng một cách chính đáng.

Những gì doanh nghiệp đưa ra cũng phải thay đổi. Cựu PM Jung trong dự án Senegal đã xây dựng sổ tay bảo dưỡng cùng với máy kéo và dẫn dắt việc thành lập trung tâm dịch vụ. Ông nói: “Chỉ với một chiếc máy thì không thể cạnh tranh trong đấu thầu quốc tế,” đồng thời cho rằng “phải bán giá trị dưới dạng gói bao gồm đào tạo, sổ tay hướng dẫn và năng lực vận hành.”
 

Thiết kế trước cho giai đoạn sau khi dự án kết thúc

Giáo sư Song giải thích: “Các dự án ODA thường kết thúc sau 3~5 năm, và theo hướng dẫn dự án cũng như Luật Tài chính quốc gia, rất khó tiếp tục quản lý sau dự án đối với thiết bị tại địa phương bằng ngân sách Hàn Quốc.” Sau khi Trung tâm KOPIA Bolivia đóng cửa, trung tâm đã gửi về nước danh sách các phụ tùng hay hỏng, nhưng không có ngân sách để mua chúng. Ở châu Phi, chỉ riêng việc cử một kỹ thuật viên sang sửa chữa một lần đã tốn 20 triệu~30 triệu won. Với cấu trúc chỉ phổ cập vài máy rồi trông chờ doanh nghiệp A/S, ngay từ đầu đã không thể duy trì.

Ông chẩn đoán đây là “sự nghèo nàn trong lập kế hoạch” lấy cái cớ “giới hạn của quy định ngân sách” làm lá chắn. Nếu biết rằng hỗ trợ sẽ bị cắt, thì trong thời gian dự án lẽ ra phải cài cắm mô hình A/S có doanh thu, chẳng hạn vận hành trung tâm sửa chữa có thu phí hoặc tích lũy quỹ phụ tùng bằng doanh thu cho thuê. Theo Giáo sư Song, Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) nối tiếp dự án hợp tác kỹ thuật và cử tình nguyện viên vào thời điểm khoản viện trợ không hoàn lại kết thúc, để các chuyên gia bảo dưỡng đã nghỉ hưu ở lại địa phương sửa máy. Họ cũng dùng vốn ODA để đào tạo đại lý địa phương và thợ sửa chữa của các doanh nghiệp máy nông nghiệp trong nước mình.

Ở Hàn Quốc cũng xuất hiện ý tưởng tương tự. Giáo sư Song đề xuất cấu trúc dùng vốn ODA xây trung tâm đào tạo·bảo dưỡng tại các điểm cứ điểm, đào tạo thợ sửa chữa địa phương bằng máy nông nghiệp Hàn Quốc, sau đó doanh nghiệp tham gia thông qua ‘Chương trình Kinh doanh bao trùm’ (IBS) của KOICA phụ trách đại lý phụ tùng và sửa chữa có thu phí. Tại hiện trường cũng có đề xuất để các doanh nghiệp máy nông nghiệp vừa và nhỏ cùng lập văn phòng kinh doanh tại địa phương, vận hành thử nghiệm, xúc tiến bán hàng và sửa chữa trong vài năm bằng hỗ trợ của chính phủ, rồi chuyển giao cho hợp tác xã. Cuối cùng, cốt lõi là quy mô. Khi cùng một chủng loại máy tập trung từ một số lượng nhất định trở lên, mới phát sinh doanh thu đủ để duy trì tồn kho phụ tùng và nhân lực bảo dưỡng, và từ khi đó A/S không còn là viện trợ mà trở thành một hoạt động kinh doanh.
 

Để ODA và xuất khẩu tạo lực kéo cho nhau

Cục Phát triển nông thôn đang thử nghiệm hướng đi này tại Bolivia. Dựa trên các máy nông nghiệp mà Trung tâm KOPIA Bolivia để lại, từ năm 2026 cơ quan này bắt đầu đề tài 5 năm về nội địa hóa các nông cụ gắn kèm máy kéo. Máy kéo do LS Mtron đảm nhiệm, nông cụ do doanh nghiệp vừa và nhỏ phụ trách; sau 3 năm thử nghiệm thực chứng tại Bolivia sẽ mở rộng sang Peru và các nơi khác. Đề tài này được thực hiện bằng ngân sách R&D chứ không phải ngân sách ODA, và chỉ tận dụng mạng lưới địa phương của KOPIA. Đây là thiết kế nhằm vừa giữ tính thuần túy của viện trợ vừa xây dựng nền tảng xuất khẩu.

Trưởng phòng Ahn nói: “Từ trước đến nay, việc ODA phải đi trước là một định kiến cố hữu,” đồng thời cho biết “nếu trước hết tạo sẵn máy móc phù hợp với địa phương, chúng có thể được sử dụng ngay trong các dự án ODA đến sau hoặc trong các dự án mua sắm của chính phủ nước tiếp nhận.” Đó là vòng tuần hoàn trong đó xuất khẩu bước vào nơi viện trợ kết thúc, và nền tảng xuất khẩu ấy lại giúp viện trợ tiếp theo vận hành tốt.

Thước đo thành quả cũng phải thay đổi. Như ông Kwon Taek-yoon, cựu Cục trưởng Cục Hợp tác kỹ thuật thuộc Cục Phát triển nông thôn, đã chỉ ra ở phần 2, việc đã gửi bao nhiêu máy nông nghiệp không phải là thành quả. Giáo sư Song nói: “Số lượng phổ cập là hành chính, tỷ lệ vận hành là quá trình, còn thành quả cuối cùng là thu nhập nông hộ,” đồng thời cho rằng “cần xem diện tích canh tác tăng lên nhờ cơ giới hóa và chi phí nhân công giảm xuống có thực sự dẫn đến thu nhập hay không.” Ông nhấn mạnh: “Càng trong giai đoạn ngân sách bị thu hẹp, càng phải giảm các khoản tài trợ vật tư, thiết bị mang tính một lần, và tập trung vào các dự án tích hợp gom giống, tưới tiêu, cơ giới hóa, quản lý sau thu hoạch và lưu thông vào một khu vực.”

Giáo sư Song nói: “Mục tiêu là sau khi ODA kết thúc, khi nông dân nước tiếp nhận dùng tiền của mình mua máy, họ tự chọn hàng Hàn Quốc vì dễ kiếm phụ tùng và dễ sửa chữa,” đồng thời nhấn mạnh “không phải dùng viện trợ để buôn bán, mà là để kinh doanh chính đáng nảy mầm trên mảnh đất do viện trợ tạo ra.”